Kiedy i dlaczego można odpowiadać za zwrot dotacji?

Klienci naszej Kancelarii często mają problem ze zwrotem pobranych dotacji na działalność przedszkola, szkoły lub placówki. Minęło kilka lat, pieniądze zostały wydane, przychodzi kontrola… i nagle mamy zwracać 500 tysięcy albo 1 milion z odsetkami jak od zaległych podatków. A przecież nie zrobiliśmy nic złego. Dlaczego oni się nas czepiają?!

Niestety, zgodnie z przeważającą tezą orzecznictwa

dotacje to środki publiczne, nawet jeśli zostały wypłacone
podmiotowi spoza sektora finansów publicznych

– nie tracą tego charakteru nawet po ich wydaniu na określony (i to zgodny z prawem) cel. Przyczyny błędów są różne, czasami pozornie drobne (brak odpowiedniego dokumentu „na podkładkę”, np. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego). Niestety, serce kontrolera trudno zmiękczyć argumentem, że „chcieliśmy dobrze”.

Teoretycznie beneficjent powinien sam pilnować prawidłowości pobrania i wydatkowania środków. Jeżeli tego nie robi, obowiązek zwrotu dotacji oświatowej stwierdza organ wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.). Jest to:

• wójt, burmistrz, prezydent miasta,
• starosta albo
• marszałek województwa.

W praktyce najczęściej będzie to wójt (dla należności gminnych, np. z tytułu prowadzenia przedszkola) lub starosta (jeżeli prowadzimy np. szkołę policealną).

Zwrot wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Kiedy przedawnia się należność zwrotowa JST

Najczęstszą podstawą obrony przed żądaniem zwrotu jest przedawnienie. Ustawa o finansach publicznych nie reguluje tej kwestii samoistnie, lecz zgodnie z art. 67 ust. 1 UFP zastosowanie znajdą odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111). W związku z tym zobowiązanie do zwrotu dotacji wygasa z upływem terminu przedawnienia; z kolei

termin przedawnienia wynosi 5 lat,
licząc od końca roku kalendarzowego,
w którym upłynął termin zwrotu dotacji.

Większościowa interpretacja art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej prowadzi do wniosku, że bieg terminu wyznacza nie data złożenia rozliczenia rocznego wykorzystania dotacji, lecz jej pobrania i wykorzystania. A zatem zobowiązanie do zwrotu dotacji za 2019 rok przedawniłoby się 31.12.2024 r. Taka wykładnia jest dla beneficjentów niewątpliwie korzystna (zob. wyroki NSA: z 5.09.2018 r., I GSK 2583/18, LEX nr 2591947; z 14.01.2019 r., I GSK 2656/18, LEX nr 2632469; z 5.12.2019 r., I GSK 194/18, LEX nr 2777998; z 1.06.2023 r., I GSK 1082/19, LEX nr 3606819).

Decyzja ostateczna – organu II instancji – powinna być wydana i doręczona beneficjentowi przed datą przedawnienia. W przeciwnym razie zobowiązania do zwrotu nie ma.

Jednak COVID namieszał…

A jednak orzecznictwo WSA i NSA ma niemały problem z przepisami COVID-owymi. Kiedy wybuchła słynna pandemia, ustawodawca uznał, że należy zawiesić m.in. terminy przedawnienia w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Przepis taki wprowadzono dla „terminów prawa administracyjnego” na mocy art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 340, z późn. zm.).

Przepis wszedł w życie 31 marca 2020 r. i obowiązywał krótko: został uchylony już z dniem 16 maja 2020 r. W tej dacie przedawnienie administracyjnoprawne ruszyło znów naprzód.

Niestety,

czasami nawet przepisy epizodyczne –
tak jak „chwilowe” rzeki na pustyni –
potrafią sporo napsocić.

Nagle bowiem okazało się, że ci, którzy liczyli termin przedawnienia na podstawie przepisów ogólnych, muszą do terminu doliczyć kilkadziesiąt dni więcej. Urzędy zatarły ręce z satysfakcji.

Co prawda Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w dziedzinie zobowiązań podatkowych art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID nie można stosować (uchwała NSA z dnia 27.03.2023 r., I FPS 2/22, ONSAiWSA 2024, nr 1, poz. 1). Czy jednak „odpowiednie” stosowanie art. 70 § 1 ord. podatkowej do zobowiązania o zwrot dotacji wystarczy, aby przenieść tę uchwałę do dziedziny prawa dotacyjnego?

Nasza kancelaria broni interesów dotowanych

My uważamy, że tak! I to nie tylko dlatego, że twierdzą tak liczne sądy administracyjne (np. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 grudnia 2024 r., III SA/Gl 351/24; WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 listopada 2024 r., I SA/Gd 647/24; WSA w Lublinie w wyroku z dnia 24 stycznia 2025 r., I SA/Lu 476/24).

Przemawia za tym prosta zasada: natura zobowiązania do zwrotu dotacji nie różni się niczym istotnym od zobowiązania podatkowego. Zobowiązany musi ponosić to samo ryzyko prawne, taki sam ciężar odsetek, jest adresatem podobnie obwarowanej prawnie decyzji właściwego organu. Ponosi odpowiedzialność za zdarzenia przeszłe. Ma takie samo prawo do ochrony usprawiedliwionych oczekiwań. Niemałe znaczenie ma tutaj ochrona zaufania do państwa (zasada państwa „prawnego” z art. 2 Konstytucji). W racjonalnie rządzonym państwie jednostki mogą oczekiwać, że system prawny nie będzie jak chorągiewka na wietrze.

Bardzo niepokoi stanowisko NSA

W wyroku z dnia 27 listopada 2024 r., I GSK 1456/23, Naczelny Sąd Administracyjny bowiem uznał, że termin przedawnienia żądania zwrotu dotacji powinien ulec przedłużeniu na podstawie art. 15zzr ustawy COVID-owej. Stwierdził, że:

„… adresatami tego przepisu są nie tylko obywatele czy też przedsiębiorcy lecz także organy ochrony prawnej. Przepis ten posiada w tym zakresie charakter neutralny. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wśród oczywistych uwarunkowań […] uzasadniających wprowadzenie (i późniejsze modyfikacje) regulacji biegu terminów prawa administracyjnego w ustawie COVID-19 do najważniejszych zaliczyć można istotne utrudnienia w możliwości realizacji przez podmioty administrowane uprawnień i obowiązków w wyznaczonych przepisami prawa terminach, ograniczenia w funkcjonowaniu administracji publicznej, w szczególności urzędów administracyjnych, uniemożliwiające im sprawne i efektywne realizowanie zadań publicznych i prowadzenia postępowań, a także ograniczenia mobilności uczestników postępowań administracyjnych. Świadomość wskazanych czynników oraz ich wpływu na realizację prawa administracyjnego, a tym samym ochronę dóbr, wartości i interesów objętych jego regulacjami oczywiście uzasadniała podjęcie przez ustawodawcę działań modyfikujących rozwiązania standardowe w zakresie kwestii temporalnych.”

Problem w tym, że

utrudnienia miały charakter absolutnie przejściowy
i od bardzo dawna nie są aktualne

Czy zatem czeka nas wniosek o uchwałę NSA ujednolicającą orzecznictwo? To wydaje się nie tylko możliwe, ale byłoby wręcz konieczne, żeby przywrócić pewność prawa.

Niemało panicznych i nieracjonalnych działań przejawiały władze państwowe w pierwszej fazie epidemii COVID. Podmioty prowadzące publiczne i niepubliczne przedszkola, szkoły i placówki nie mogą być ich ofiarami.